La Circulaire du 7 avril 2010 relative aux mesures à prendre suite à la tempête Xynthia demande aux services de l’Etat concernés de recenser les « systèmes de protection » existants contre les submersions et de déterminer les ouvrages qui protègent effectivement un grand nombre de personnes et qui relèvent alors du décret n° 2007-1735 du 11 décembre 2007 sur les ouvrages hydrauliques.
Ce décret n’est pas un texte spécifique aux digues de mer. Il a été pensé pour les barrages et les digues fluviales. Son principe est de responsabiliser les propriétaires ou « exploitants » d’ouvrages hydrauliques en les contraignant à la surveillance régulière et à l’entretien des ouvrages, au regard des vies humaines et des biens menacés en aval. Par extension, ce décret englobe aussi les digues de mer mais, avant Xynthia, il n’était pas strictement appliqué aux ouvrages maritimes. Depuis Xynthia, tous les systèmes de protection contre la mer doivent faire l’objet d’un classement par les Directions Départementales du Territoire et de la Mer (DDTM), contrôlé par les Directions Régionales de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (Dreal). Les ouvrages les plus importants doivent faire l’objet d’une étude de danger, d’une surveillance régulière et des travaux nécessaires à leur sûreté, le tout aux frais des propriétaires ou « exploitants »/ gestionnaires.
On perçoit un certain décalage entre ce texte pensé pour la gestion des crues et barrages et les systèmes côtiers auxquels il est appliqué. En effet, les digues de mer ne font pas l’objet d’« exploitation » à proprement parler et ne sont pas des ouvrages de berges ayant pour but de protéger des habitations ; elles ont souvent été conçues pour isoler de la mer des zones agricoles poldérisées dont la submersion exceptionnelle ne présentait pas une gravité extrême car elles n’étaient pas habitées (Verger, 2011). Un autre problème de fond venant de ce classement est que le nombre d’habitants concernés est calculé uniquement par rapport à la hauteur de l‘ouvrage existant et non pas en fonction d’un niveau de surcote marine exceptionnelle. En cas d’ouvrages bas déjà sous-dimensionnés, ce mode de calcul minimise la population exposée, et donc les contraintes d’entretien.
Ainsi, de nombreux ouvrages maritimes sont perçus par leurs propriétaires comme ne rapportant rien (bien qu’ils permettent le maintien de leur terrain « au sec », et donc leur statut de parcelles privées, hors domaine public maritime – DPM) si ce n’est des responsabilités et des frais qui deviennent de plus en plus lourds. Dans ces conditions, ces digues maritimes deviennent un fardeau pour leurs propriétaires qui, lorsqu’ils sont des particuliers, cherchent souvent à s’en débarrasser ou à tout le moins ne revendiquent pas leur droit de propriété. Plusieurs ouvrages se retrouvent ainsi « orphelins » faute de propriétaire identifié : quelques 119 km sur les 510 km de digues maritimes n’ont pas de gestionnaire identifié, soit 23 % (base de données nationale « Bardigues » du Ministère en charge de l’Environnement et du Cemagref, in Cepri, 2011).
C’est le cas de la digue de Plonévez-les-Flots au droit du lotissement. Or, s’agissant des digues existantes, la loi « Grenelle 2 » de 2010 (loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010) prévoit qu’elles devront être mises en conformité avec la réglementation ou à défaut « neutralisées », c’est-à-dire détruites, arguant du fait qu’une digue abandonnée peut être plus dangereuse qu’utile (Instruction du Gouvernement du 20 octobre 2011 (NOR : DEVP1127131J), non publiée au JORF). Cette sommation de l’Etat, qui semble peu réaliste dans bien des cas, le dédouane de la responsabilité de s’occuper de tous les ouvrages abandonnés, mais ellle renvoie de fait la question aux collectivités locales qui, comme à Plonevez-les-Flots, n’envisagent pas la destruction de la digue protégeant des habitations. Ainsi, la commune est poussée à prendre en charge l’organisation de l’entretien de l’ouvrage ou à trouver une autre solution comme la délocalisation des biens exposés.
Au-delà de la question des obligations liées aux digues, « le point fondamental est le financement. La question de la maîtrise d’ouvrage sera résolue quand le financement sera résolu », Noël Faucher (maire de Noirmoutier-en-l’île) 7 juillet 2010 (in Cepri, 2011).