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Présentation

Le tragique épisode de la tempête Xynthia les 27 et 28 février 2010 en Vendée, Charente-Maritime et Gironde, a renforcé en France le dispositif de planification, de prévention et de gestion des risques côtiers (submersion et érosion) pouvant affecter les populations exposées, au premier rang desquelles on trouve les habitants des communes littorales (Anziani, 2010 ; Le Louarn, 2012 ; Legal, 2012). Au-delà des réactions constatées dans l’urgence, la gestion de ces risques s’inscrit dans une démarche plus large de politique publique dédiée, notamment législative.

Une analyse croisée de géographe et de juriste permet d’approcher la complexité du système de gestion des risques côtiers qui se manifeste particulièrement à l’échelle communale. C’est en effet à cette échelle locale que se concrétisent préférentiellement les difficultés d’application des textes et outils juridiques face aux dynamiques physiques et sociétales de ces espaces mouvants et convoités.

Le maire est en effet la première autorité chargée de veiller à l’organisation des secours, mais aussi à la prévention des accidents et fléaux calamiteux menaçant la population de sa commune (article L.2212-2.5° du Code général des collectivités territoriales). Il peut légitimement être désorienté face à la complexité de la tâche, surtout lorsque des intérêts contradictoires s’expriment entre la nécessité d’intégrer les impératifs de développement du territoire, tout en veillant à la sécurité des citoyens et en étant légalement contraint d’intégrer des normes supérieures dans les décisions locales, sans oublier le volet pénal auquel il peut être exposé.

Pour analyser cette gestion communale et la complexité à laquelle doivent faire face les maires, un territoire communal imaginaire a été construit, modèle empirique, inspiré de l’idéal-type du sociologue M. Weber (1992) et qui serait confronté à la quintessence des problèmes d’aménagement liés aux risques côtiers.

Un « idéal type » : Plonévez-les-Flots

Ce territoire fictif a été bâti à partir de l’expérience de plusieurs projets de recherche portant sur les risques côtiers dans le Nord-Pas-de-Calais (Pnec, 2002-04), le Languedoc-Roussillon (ANR Miseeva 2007-11), en Bretagne (GICC Adaptalitt 2009-12, ANR Cocorisco 2011-14), ainsi que de la participation à plusieurs groupes de travail nationaux : stratégie à long terme du Conservatoire du littoral (Sogreah-Artelia, 2011) ; Stratégie de gestion du trait de côte (Cousin, 2011). S’il est imaginaire, cet espace est construit en agrégeant de multiples configurations réelles de façon à pouvoir synthétiser sur un même espace l’ensemble des problématiques de gestion des risques côtiers de France métropolitaine. Les communes ayant notamment alimenté ce modèle sont Bray-Dune, Oye-Plage, Wissant, Wimereux, Tébeurden, Guisseny, l’Ile-Tudy, Gâvres, Penestin, Noirmoutier, la Faute-sur-Mer, Palavas-les-Flots, Carnon. 

La commune de Plonévez-les-Flots est bordée à l’ouest par une côte basse sableuse où un cordon dunaire isole une zone déprimée, et, à l’est, par une falaise limoneuse qui recule assez rapidement.

Autrefois humide, la partie ouest de la commune a été drainée au début du XXe siècle à des fins agricoles, puis partiellement occupée par un lotissement d’une cinquantaine de maisons dans les années 1990. Le lotissement est situé 2m sous le niveau des plus hautes mers de vive-eau. Une digue, en mauvais état et dont on ne connait plus le propriétaire, empêche l’entrée de la mer dans cet ancien marais maritime. Tout à fait à l’ouest de la commune, l’ancien camping municipal a été repris, au début des années 2000, par une société privée qui a remplacé une grande partie des emplacements par des chalets (habitations légères de loisirs). La majeure partie de ce camping est située à plus d’un mètre sous le niveau de pleine mer de vive-eau.

Traditionnellement agricole, la commune garde des atouts agronomiques liés à des sols sablonneux, un climat doux et humide et à la pratique traditionnelle de fertilisation par des algues (label « primeurs bio de Plonévez »). A la fin du XIXe siècle, Plonévez a connu un essor touristique et un dédoublement classique entre le bourg ancien situé à 3 km du trait de côte et la station balnéaire dont les villas cossues bordent la falaise. Les propriétaires, essentiellement résidents secondaires, se sont groupés au sein d’une association pour lutter contre l’érosion de la falaise et réclament une intervention de la commune pour installer des protections efficaces.

Au début des années 1980, le Conservatoire du littoral a acquis environ un tiers de la surface communale constituée de dunes, de prairies et de zones humides. Ce secteur est aujourd’hui classé en zone Natura 2000. Le Conservatoire et le chargé de mission Natura 2000 étudient actuellement un projet de dépoldérisation pour laisser à nouveau la mer entrer dans une partie de ses terrains et accroître ainsi la biodiversité du site. Il suffirait pour cela de détruire une petite digue non classée dont il est propriétaire. Mais les membres de la récente association de défense des habitants du lotissement de la digue, voient ce projet d’un très mauvais œil car ils craignent que cette réouverture d’une partie du polder ne favorise indirectement des intrusions marines sur leurs terrains. Cette question fait l’objet d’une vive polémique soulevée en réunion publique à la mairie.

En raison d’un risque pour la vie humaine, et en accord avec la stratégie nationale de gestion du trait de côte (Cousin, 2011), une étude de faisabilité pour la relocalisation des 50 maisons du lotissement est en cours par le Centre d’Etudes Technique de l’Equipement (CETE). La commune n’ayant plus de foncier disponible pour ce genre d’opération, le CETE se tourne vers la communauté de communes « Terres et Mer d’avenir » dont fait partie Plonévez-les-Flots. L’association des habitants du lotissement est à nouveau fortement mobilisée contre ce projet et réclame une consolidation massive et rapide de la digue qui les isole de la mer et dont la destruction mettrait leur vie et leurs biens en péril.

La commune connait une chute de sa démographie depuis une vingtaine d’années. La population vieillit, l’école primaire ferme des classes chaque année, plus de la moitié des habitations sont des résidences secondaires ce qui met le commerce local en difficulté hors-saison. Pour dynamiser et rajeunir le territoire, le conseil municipal souhaite offrir des logements sociaux à des jeunes couples mais il reste très peu de foncier potentiellement disponible sur la commune et il se situe sur des terres agricoles. Le syndicat des « Jeunes Agriculteurs Bio de Plonévez », soutenu par la société d’aménagement foncier et d’établissement rural (Safer), est fortement opposé à ce projet.

Ainsi, un panorama des dispositions en vigueur en matière de gestion des risques côtiers peut être établi et leurs modes de mise en œuvre caractérisés à travers le prisme de cette commune imaginaire ; il suit la trame des préoccupations des élus. Dans un premier temps, et selon les priorités du maire telles qu’imposées par les textes, il s’agit de veiller à la sécurité quotidienne de la population par l’information, la préparation et l’alerte. Vient ensuite le problème de la protection face aux aléas (submersion pour le lotissement et érosion pour les villas) et donc la recherche de financements pour lancer de gros travaux. Parallèlement, se pose la question de la stratégie communale en matière d’urbanisme et de ses capacités de développement conformément à la volonté de l’équipe municipale. Enfin, le sujet de la relocalisation des enjeux, prônée par la stratégie nationale de gestion du trait de côte, est l’objet de discussions pour lavenir à long terme de la commune et de l’intercommunalité dans un contexte de changement climatique.